Ley de Presupuestos Mínimos de Bosques Nativos N°26.331 Generalidades y Actualidad

Por María Antonela Becker


La Ley N°26.331 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos. Fue sancionada el 28 de noviembre de 2007 y promulgada el 19 de diciembre del mismo año. 

Previo a la sanción de esta Ley, Argentina se encontraba en emergencia forestal, situación que al día de hoy, no ha cambiado significativamente. La presión de la sociedad civil y organizaciones sociales para frenar los desmontes, fue un elemento determinante para el dictado de la norma. 

La protección de los bosques nativos con anterioridad a la norma, era de forma dispersa en el territorio argentino. Si bien la mayoría de las provincias contaban con normas de protección de bosques, las mismas eran insuficientes. 

En el plano internacional, luego de la Convención de Río 1992, se establecen una serie de objetivos a cumplir, dentro de los cuales se encuentra la importancia de la conservación de la biodiversidad y el uso sostenible de sus componentes. Se destaca el rol de los bosques por los servicios ecosistémicos que brindan y la necesidad de preservarlos. 

Algunas consideraciones sobre la Ley 

La Ley de presupuestos mínimos de bosques nativos, caracteriza a los ecosistemas forestales naturales como especies arbóreas nativas maduras, con su flora y fauna integrada, en conjunto con el medio que las rodea, sea el suelo, subsuelo, atmósfera, etc. Estos elementos le otorgan al ecosistema una condición de equilibrio, a través de la cual brinda distintos servicios ambientales a la sociedad. 

Ahora bien, ¿cómo identificar estos ecosistemas? La ley describe a los bosques integrantes de estos ecosistemas a conservar como bosques nativos de origen primario, estos serán aquellos donde no intervino nunca el hombre; y bosques de origen secundario, los cuales se forman luego de un desmonte y son el resultado de tareas de recomposición o restauración. 

En este punto es importante destacar que existe una excepción. Las superficies menores a diez hectáreas, que sean propiedad de comunidades originarias o pequeños productores, utilizadas para el aprovechamiento propio, no serán comprendidas para el análisis de conservación. 

Cuando hablamos de servicios ambientales prestados por los bosques nativos, nos referimos a los beneficios generados por los ecosistemas, necesarios para la supervivencia del sistema natural y para asegurar la calidad de vida de los habitantes. Los servicios ambientales van desde la regulación hídrica, la conservación de la biodiversidad, el suelo y la calidad del agua, la defensa de la identidad cultural, la contribución a la diversificación y belleza del paisaje y la fijación de emisiones de gases de efecto invernadero, íntegramente relacionado con el objetivo de reducción de emisiones, en miras a la situación mundial actual frente al cambio climático, entre otros.

Los objetivos de la Ley son enfocados principalmente a la promoción de la conservación de los bosques nativos, la implementación de medidas necesarias para regular y controlar los desmontes, mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales que beneficien a la sociedad; hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo de la Ley General del Ambiente, fomentar las actividades de enriquecimiento, conservación, restauración, mejoramiento y manejo sostenible de los bosques nativos. 

¿Qué debían hacer las provincias? 

En un plazo máximo de 1 año luego de la sanción de la Ley, y a través de un proceso participativo, debían realizar el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos presentes en su territorio, de acuerdo a los criterios de sustentabilidad, estableciendo las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten. 

Si cumplido el plazo, las jurisdicciones no habían entregado su ordenamiento de bosques, no podían autorizar desmontes ni habilitar formas de aprovechamiento de los bosques nativos. 

En este punto es importante destacar que la forma en que las provincias debían zonificar su territorio no estaba establecida específicamente, esto generó dificultades a la hora de unificar criterios de aplicación. La Ley debería haber sido más específica en cuanto a los parámetros de realización de los Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos, los cuales, en la práctica, han tenido diversas falencias por parte de las provincias. 

Ordenamiento Ambiental del Territorio 

Tiene por objeto la organización espacial de las actividades en un ámbito territorial determinado. Es una herramienta estratégica fundamental para la promoción del desarrollo sustentable, porque se anticipa a escenarios futuros mediante la evaluación integral del territorio (ambiental, social, cultural, económica, etc.). 

Refleja las prioridades que la comunidad ha asignado a las diversas áreas, siempre y cuando el procedimiento sea elaborado de forma participativa. Debe ser confeccionado de manera dinámica, tendiendo a generar condiciones para un desarrollo sustentable, armónico y equilibrado. 

La Ley de presupuestos mínimos de Bosques Nativos exige, como se mencionó anteriormente, a las jurisdicciones provinciales la elaboración del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos para proteger la masa boscosa original del país. Está orientado hacia la conservación de las áreas de mayor valor (categoría roja) y la organización de las actividades productivas en áreas con mediano y alto grado de impacto antrópico (categoría amarilla y verde).

Categorías de conservación según la norma 

CATEGORÍA I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Incluirá áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos y/o la protección de cuencas, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, pero pueden ser hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica. 

CATEGORÍA II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación, pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación. Podrán ser sometidos a aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica. 

CATEGORÍA III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios de la ley. 

Con esta categorización la Ley genera una limitación al dominio y al uso, debido a que si alguien es dueño de una porción boscosa que ingrese en alguna de las categorías mencionadas, tiene la responsabilidad de protección y obligación de conservación. 

Participación ciudadana 

La Ley de Bosques Nativos recepta principios de la Ley General del Ambiente. La evaluación de impacto ambiental es obligatoria para pedidos de autorización de desmonte o aprovechamiento sostenible con impacto significativo, la misma debe contar con una audiencia pública dentro del procedimiento donde se da la posibilidad de participación a la ciudadanía. 

Tanto en la evaluación de impacto ambiental como en el ordenamiento ambiental del territorio, se debe asegurar la participación en los procesos. Esto puede cumplirse mediante procedimientos de consulta, audiencias públicas y acceso a la información. Las comunidades originarias y la sociedad civil deben tener garantizado el derecho de acceder a toda la información relativa a autorizaciones de desmonte. 

Sanciones e infracciones 

La Ley establece infracciones para todo aquel que falsee datos o información que deba aportarse a las autoridades competentes. También serán sujetos pasibles de infracción aquellos que generen acciones u omisiones violatorias de los ordenamientos territoriales locales, desmontes, aprovechamiento o cualquier otra actividad sometida a permiso. 

Las sanciones serán fijadas por cada una de las jurisdicciones, respetando la ley nacional. Las sanciones no podrán ser inferiores a las establecidas en la norma de presupuestos mínimos y si la jurisdicción no cuenta con un régimen de sanciones específico, se aplicarán supletoriamente las de la ley nacional de Bosques Nativos.

Luego de la sanción de la Ley se creó un Registro Nacional de Infractores, el cual es administrado por la autoridad nacional de aplicación. Toda persona física/jurídica, pública/privada, que haya sido infractora en la medida que no cumpla con las sanciones impuestas, no podrá obtener autorización de desmonte o aprovechamiento sostenible. 

Fondo Fiduciario para la Protección de los Bosques Nativos 

Herramienta administrada por la autoridad nacional de aplicación juntamente con las autoridades de aplicación provinciales. Se integra mediante las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la ley, las cuales no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional. 

Además, se integra con el 2% del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración, préstamos y/o subsidios que específicamente sean otorgados por Organismos Nacionales e Internacionales, donaciones, legados y los recursos no utilizados de ejercicios anteriores. 

El Fondo se distribuye anualmente entre las jurisdicciones que hayan elaborado y tengan aprobado su Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos tomando en consideración:         

– El porcentaje de superficie de Bosque Nativo declarado por cada jurisdicción.                     

–  La relación existente en cada territorio provincial entre su superficie total y la de sus bosques. 

– Las categorías de conservación declaradas, correspondiendo un mayor monto a la Categoría I que a la Categoría II. 

El 70% del monto correspondiente a cada jurisdicción sería para compensar a los titulares de las tierras en cuya superficie se conservan bosques nativos, sean públicos o privados, de acuerdo a sus categorías de conservación. El beneficio consiste en un aporte no reintegrable, a ser abonado por hectárea y por año. El beneficio será renovable anualmente sin límite de períodos. 

El restante 30% sería entregado a cada autoridad provincial para desarrollar y mantener una red de monitoreo y sistemas de información de sus bosques nativos, implementar programas de asistencia técnica y financiera para propender a la sustentabilidad de actividades no sostenibles desarrolladas por pequeños productores y/o comunidades indígenas y/o campesinas. 

Desafíos luego de la sanción de la Ley 

La reglamentación debía ser oportuna, respetar el espíritu de la ley y ser verdaderamente participativa. Debía lograrse que el Fondo de Compensación no sólo sea eficaz, sino que además fuera transparente. 

Cada provincia debía trabajar seriamente en sus planes de ordenamiento territorial, de acuerdo a los criterios de sustentabilidad establecidos.

Llegó la reglamentación ¿cumplía las expectativas? 

La reglamentación fue aprobada tardíamente, por medio del Decreto 91/2009. Lo que impulsó la aprobación de la reglamentación fue el desastre de Tartagal, nuevamente la realidad generó la necesidad de efectividad legislativa. 

El procedimiento no fue participativo e ignoró el proceso de consultas previas con organizaciones de la sociedad civil y las provincias. 

Para la implementación del Fondo, no se contemplaron mecanismos que hicieran posible la transparencia en su funcionamiento. 

Actualidad frente a la norma: Presupuesto 

El proyecto de Presupuesto Nacional 2021 estipula un monto de $1212 millones para proteger los bosques nativos. Argentina cuenta con más de 50 millones de hectáreas de bosque nativo, por lo tanto este monto equivale a destinar $25 anuales a la protección de cada hectárea. 

Como se mencionó anteriormente, la Ley de bosques estipula que el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos debe ser integrado por partidas presupuestarias que no pueden ser menores al 0,3% del presupuesto nacional. Según cálculos de la Fundación Vida Silvestre, para 2021 ese 0,3% debiera ser de $25.184 millones de pesos, una cifra 20 veces mayor a los $1212 millones estipulados en la ley de presupuesto. 

Claramente, los 50 millones de hectáreas de Bosques Nativos, declaradas por la sumatoria de las provincias argentinas en sus leyes de ordenamiento territorial, no pueden cuidarse con un presupuesto que equivale a destinar dos pesos por mes por hectárea. 

Informe de Deforestación de los Bosques Nativos en Argentina 

El director nacional de Bosques, Martín Mónaco, presentó el mencionado informe en un reciente encuentro donde se discutieron las cuestiones de presupuesto. El documento detalla las causas, impactos y alternativas frente a la deforestación en Argentina y fue realizado por la Secretaría de Política Ambiental en Recursos Naturales. 

Entre los datos más salientes del informe se destaca que el 13 % de la población total de la Argentina vive dentro de los Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos; que el 61,5 % de la población con necesidades básicas insatisfechas se encuentran en los departamentos con bosques nativos y que el 65,6 % de las comunidades originarias del país se encuentran dentro del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos. 

El documento establece que las principales causas de deforestación son los incendios forestales y la expansión de la frontera agropecuaria, que trae aparejada pérdida de biodiversidad y de servicios ecosistémicos, disminución de la productividad de los suelos, cambios en los ciclos hidrológicos, reducción de recursos disponibles para las comunidades y pérdida de empleo rural como consecuencia de la modificación en la estructura agraria. 

¿Entonces, en qué quedamos? 

La efectiva implementación de la Ley de presupuestos mínimos de Bosques Nativos constituye una herramienta indispensable dado que los bosques proveen servicios ecosistémicos fundamentales. Son reguladores hídricos y nuestra reserva de carbono. 

Asimismo, los bosques nativos contribuyen a la adaptación y mitigación del cambio climático, por lo que, la efectiva aplicación de la Ley de Bosques contribuye a que Argentina honre sus compromisos internacionales asumidos como el Acuerdo de París. 

Mientras desde las instituciones responsables y las cúpulas de poder político no se tomen las medidas suficientes para hacer efectiva la aplicación de la norma, se busque especular con su modificación y los esfuerzos sean escasos, la emergencia ambiental en Argentina seguirá creciendo. 

En la Asamblea específica para abordar asuntos relativos a los recursos forestales, los representantes del país trataron la iniciativa de federalizar el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de Bosques Nativos. Se plantea un nuevo esquema de transferencias, que consiste en modificar el artículo 36 del Decreto Reglamentario de la Ley, con el fin de generar un nuevo mecanismo de transferencias directas, con el objeto de destinar los fondos directamente a las cuentas de las distintas jurisdicciones. 

El objetivo es darle un carácter más federal al Fondo y jerarquizar a las autoridades de aplicación de la ley de las distintas jurisdicciones, para que efectivamente los fondos sean destinados a políticas en la materia, tal como lo establece la mencionada norma. 

¿Es necesario? Puede que sí. Hasta la fecha, los pagos anuales a los titulares de las tierras incluidas dentro de las categorías de conservación, no son efectivos. Al recibir el presupuesto asignado de la ley, las provincias pocas veces lo destinan realmente a generar un monitoreo del Ordenamiento local. 

Ahora..¿Es suficiente? Claramente nos estamos quedando cortos en efectividad de implementación de medidas, en miras a un 2020 caótico para nuestros Bosques Nativos en cuanto a incendios forestales.

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