Por Pablo Hernán Martos
Introducción
En un caso contencioso donde comunidades indígenas reclamaban al Estado argentino la propiedad de su territorio, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (la Corte) se pronunció por primera vez sobre el derecho a un ambiente sano, dando la razón luego de más de 20 años de litigio a la Asociación de Comunidades Indígenas Lhaka Honhat.
El caso se relaciona principalmente con el reclamo de reconocimiento y la titulación de la propiedad de las tierras ancestrales de parte de las comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos Wichí (Mataco), Iyjwaja (Chorote), Komlek (qom o Toba), Niwackle (Chulupí) y Tapy’y (Tapiete) en Salta, quienes se organizaron como la Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat (“Nuestra Tierra” en wichí), representando a más de diez mil personas.
Este caso contencioso resulta novedoso porque la Corte también analizó por primera vez los derechos a la alimentación adecuada, al agua, al ambiente sano y a la identidad cultural en forma autónoma a partir del artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). Además, se trata del primer caso sobre comunidades indígenas en Argentina en llegar a esta Corte.
Si bien el derecho a un ambiente sano ya ha sido reconocido por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en 1988 a través del Protocolo de San Salvador, la Corte Interamericana no había aplicado este derecho de forma directa en un caso contencioso. Esto se debe, entre otras cuestiones, a que este derecho ha sido clasificado dentro de la categoría de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, los cuales la Corte comenzó a aplicar de forma directa en sus sentencias recién a partir de 2017.
En este artículo, primero se expondrán los hechos de este caso. Luego, se van a analizar los alcances del Derecho a un Ambiente Sano, su justiciabilidad, y cómo la Corte Interamericana lo aplicó en el caso Lhaka Honhat. Por último, se mencionará la solución arribada por la Corte y las medidas de reparación impuestas.
Hechos del caso
Desde 1984, estas comunidades comenzaron su reclamo al Gobierno nacional y provincial para que se regule el dominio de sus tierras de uso tradicional en un título único, sin subdivisiones internas y a nombre de todas las comunidades indígenas que habitan la zona, para permitirles continuar con su forma de vida. Las tierras están localizadas en el departamento Rivadavia de la provincia de Salta, registradas como “lotes fiscales 55 y 14”.
Estas comunidades, cazadoras, recolectoras y pescadoras, se vieron forzadas a modificar sus usos y costumbres, debido a una falta de respuesta y soluciones por parte de las autoridades estatales frente a los conflictos a los que se enfrentaban, como el asentamiento de familias criollas, el pastoreo de ganado vacuno, la parcelación e instalación de alambrados, la falta de acceso a agua potable, la tala ilegal, y la construcción de un puente internacional en el territorio.
Haciendo especial referencia a la afectación del ambiente, en el territorio reclamado se realizaron actos de tala ilegal sobre el monte nativo que causó un cambio importante en el suelo y en el agua. Además, las familias criollas que se instalaron en la zona introdujeron decenas de miles de cabezas de ganado, las cuales producto del sobrepastoreo causaron la desaparición de alrededor de cincuenta especies herbáceas y arbustos en corto tiempo, generando una pérdida generalizada de biodiversidad y una transformación del paisaje.
Sumado a esto, el ganado consume el agua utilizada por las comunidades para su subsistencia, y contamina los cuerpos de agua con sus heces. Debido al grado de deterioro ambiental de algunas áreas, es insostenible en términos ecológicos las actividades económicas y de subsistencia.
El Derecho a un Ambiente Sano
A continuación, haré especial referencia a uno de los Derechos que fueron considerados en este caso, el Derecho a un Ambiente Sano.
En primer lugar, hay que mencionar que el Derecho a un Ambiente Sano ha sido clasificado de forma tradicional dentro de la categoría de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA).
El Derecho a un Ambiente Sano se encuentra reconocido a nivel regional en el artículo 11 del Protocolo de San Salvador, el cual establece que “toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos.” Y que “los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.”
Sin embargo, el artículo 19 de este Protocolo establece que sólo los Derechos Sindicales y el Derecho a la Educación, ambos reconocidos en el Protocolo, pueden dar lugar a la aplicación del sistema de peticiones individuales ante la Comisión Interamericana cuando fuesen violados por una acción imputable directamente a un Estado parte del Protocolo. Así, se dejó de lado del sistema de peticiones individuales al resto de los derechos reconocidos en el Protocolo, como el Derecho a un Ambiente Sano.
Por su parte, la Convención Americana de Derechos Humanos se refiere a los DESCA en su artículo 26 al expresar que los Estados se comprometen a desarrollar progresivamente la plena efectividad de estos derechos en la medida de los recursos disponibles, haciendo referencia a los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos.
En base a esto, surge la pregunta de si el Derecho a un Ambiente Sano es justiciable de forma autónoma, y si un individuo podría acceder al Sistema Interamericano alegando la violación a este derecho por parte de un Estado.
Justiciabilidad
La justiciabilidad se refiere a la posibilidad de reclamar ante un juez o tribunal de justicia el cumplimiento al menos de algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho. En este caso, veremos cómo la Corte Interamericana comenzó a aplicar de forma directa los DESCA en general, y el Derecho a un Ambiente Sano en particular.
Esta Corte, en un inicio, ha aplicado los DESCA por medio de la “conexidad”, es decir, analizaba la violación a un DESCA cuando implicara la violación de un derecho civil o político expresamente reconocido por la CADH, sin reconocer la justiciabilidad directa a través de las peticiones individuales. Por ejemplo, se refería al derecho a la salud (derecho social) pero a través del derecho a la vida e integridad personal (derechos civiles).
Esto cambió a partir del caso Lagos del Campo vs Perú de 2017, donde la Corte estableció la competencia del tribunal para declarar la violación directa del Art. 26, entendiendo los DESCA de manera autónoma, como derechos propios y contenidos propios que pueden ser analizados en casos concretos a través de peticiones individuales. También reiteró la interdependencia e indivisibilidad existente entre los derechos civiles y políticos, y los económicos, sociales y culturales, y que deben ser entendidos sin jerarquía entre sí y exigibles. Además, señaló que, si bien el artículo 26 se encuentra en el capítulo III de la CADH, se ubica también en la Parte I de dicho instrumento, titulado “Deberes de los Estados y Derechos Protegidos” y, por ende, está sujeto a las obligaciones generales contenidas en los artículos 1.1 y 2 (obligación de respetar los derechos y deber de adoptar disposiciones de derecho interno).
En esta misma línea, la Corte en el caso Cuscul Pivaral y otros vs Guatemala de 2018 analizó específicamente la justiciabilidad de los DESCA, donde concluyó que el artículo 26 de la Convención Americana protege aquellos derechos que derivan de las normas económicas, sociales y de educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA, por lo que implica entender que los Estados acordaron adoptar medidas con el objetivo de dar plena efectividad a los “derechos” reconocidos en la Carta de la OEA.
Sumado a esto, consideró que, al interpretar de forma sistemática a la CADH, se deben tener en cuenta todas las disposiciones que la integran y los acuerdos e instrumentos formalmente relacionados con ella, ya que permiten verificar si la interpretación dada a una norma o término en concreto es coherente con el sentido de las demás disposiciones.
Luego, la Corte analizó específicamente el alcance de la limitación a su competencia regulada en el Protocolo de San Salvador en el artículo 19 y estableció que “una interpretación sistemática y de buena fe de ambos tratados lleva a la conclusión de que, al no existir una restricción expresa en el Protocolo de San Salvador, que limite la competencia de la Corte para conocer sobre violaciones a la Convención, ésta limitación no debe ser asumida por este Tribunal.” Así, la Corte abrió la puerta a aplicar el Protocolo de San Salvador en el contexto del artículo 26.
La Corte concluyó que corresponderá, en cada caso concreto donde se requiera un análisis de un DESCA, determinar si de la Carta de la OEA se deriva explícita o implícitamente un derecho humano protegido por el artículo 26 de la Convención Americana, así como los alcances de dicha protección. De esta forma, cuando se identifique una acción u omisión atribuible al Estado que vulnere un derecho protegido por el artículo 26, la Corte podrá determinar la responsabilidad del Estado por dicho acto u omisión y establecer una reparación adecuada.
El Derecho a un Ambiente Sano en el Caso Lhaka Honhat
Hechas estas aclaraciones, podemos analizar cómo la Corte Interamericana consideró por primera vez en un caso contencioso que el Derecho a un Ambiente Sano fue violado.
Resulta importante recordar que la Corte Interamericana ya había analizado con anterioridad los alcances de este derecho en la Opinión Consultiva Número 23 de 2017 sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos. En ella, concluye que el Derecho a un Ambiente Sano, de forma autónoma, es justiciable en casos contenciosos de forma directa ante las instituciones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en virtud del artículo 26 de la Convención.
Para llegar a esta conclusión, la Corte resaltó la conexión entre el medio ambiente y el desarrollo integral, ya que el desarrollo integral está consagrado expresamente en la Carta de la OEA, a la cual el artículo 26 de la CADH hace expresa remisión. La Corte estableció que los instrumentos internacionales aplicables establecen que la preservación del medio ambiente es uno de los tres pilares indisociables del desarrollo integral.
Sin embargo, esta solución arribada por la Corte no fue compartida por todos sus jueces, sino que el Juez Humberto Antonio Sierra Porto consideró en su voto concurrente que “la amplísima apertura que se ha dado al artículo 26 de la Convención Americana excede el alcance del propio artículo.” Además, reiteró sus argumentos esgrimidos en el Caso Lagos del Campos respecto a la “no justiciabilidad directa de los derechos económicos, sociales y culturales a través del artículo 26 de la Convención Americana.”
Esto evidencia que incluso actualmente en el Sistema Interamericano existen disidencias con respecto a la justiciabilidad directa de los DESCA, por lo que resulta fundamental analizar en cada caso concreto si la Corte aplica o no los DESCA de forma directa.
En el Caso Lhaka Honhat, la Corte reafirma la posición mayoritaria expresada en la Opinión Consultiva anteriormente mencionada al declarar que “el derecho a un medio ambiente sano debe considerarse incluido entre los derechos […] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana, dada la obligación de los Estados de alcanzar el desarrollo integral de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta.”
Sentando la justiciabilidad del mismo, la Corte analizó el contenido y alcance de este derecho en el caso. Remitiéndose a la mencionada Opinión Consultiva, afirma que este derecho constituye un interés universal y es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad, y que protege aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a personas individuales, los componentes del ambiente.
Otra cuestión que resulta importante señalar es que la Corte, alejándose de una visión antropocéntrica, aclara que “se trata de proteger la naturaleza y el medio ambiente no solo por su utilidad o efectos respecto de los seres humanos, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos.”
Para cumplir con este derecho, la Corte considera que rige la obligación de respeto y la de garantizar su libre y pleno ejercicio, una de cuyas formas de observancia consiste en prevenir violaciones. Para esto, los Estados deben evitar que terceros vulneren los bienes jurídicos protegidos, y que en ciertas ocasiones los Estados tienen la obligación de establecer mecanismos adecuados para supervisar y fiscalizar ciertas actividades, a efecto de garantizar los derechos humanos, protegiéndolos de las acciones de entidades públicas, así como de personas privadas.
La Corte también se refiere al principio de prevención de daños ambientales, y establece que “los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al […] ambiente”. Resulta interesante destacar que la Corte, entendiendo que es imposible detallar todas, señala algunas medidas que podrían tomar los Estados para cumplir este deber, como: i) regular; ii) supervisar y fiscalizar; iii) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; iv) establecer planes de contingencia, y v) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental.
Resolución del caso
Frente a todo esto, la Corte concluyó que efectivamente hubo una afectación al ambiente atribuible al Estado, ya que tuvo conocimiento de la tala ilegal y del vagabundeo del ganado y lo que esto ocasionaba en el ambiente y cómo impactaba en la vida de las comunidades. Por esto, determinó que Argentina violó, en perjuicio de las comunidades indígenas, el derecho a un medio ambiente sano contenido en el artículo 26 de la Convención Americana, en relación con la obligación de garantizar los derechos prevista en el artículo 1.1 del mismo instrumento.
Además, el Estado Argentino fue declarado responsable internacionalmente por la violación de los derechos a la propiedad comunitaria indígena, la identidad cultural, la alimentación, al agua, y al derecho a la garantía judicial del plazo razonable.
La Corte estableció una serie de medidas de reparación de los derechos vulnerados, que deben ser realizadas por Argentina en un plazo máximo de seis años, pero debiendo de comenzar en forma inmediata las acciones correspondientes para su implementación.
Entre estas medidas, estableció que el Estado “debe abstenerse de realizar actos, obras o emprendimientos sobre el territorio indígena que puedan afectar su existencia, valor, uso o goce por parte de las comunidades víctimas, u ordenar, requerir, autorizar, tolerar o consentir que terceros lo hagan.” Y en caso de realizarse, se deben realizar las consultas previas adecuadas, libres e informadas.
Sumado a esto, ordenó el traslado de la población criolla, fijando una serie de pautas para cumplir con el cometido, y la remoción del territorio de los alambrados y del ganado perteneciente a los pobladores criollos.
También estableció la obligación del Estado de presentar a la Corte un estudio en el plazo de seis meses que identifique situaciones críticas de falta de acceso a agua potable o alimentación y que formule un plan de acción para atender esas situaciones y comience su implementación.
Además, ordenó que en el plazo máximo de un año establezca acciones que deben instrumentarse para la conservación de aguas y para evitar y remediar su contaminación; garantizar el acceso permanente a agua potable; evitar que continúe la pérdida o disminución de recursos forestales y procurar su recuperación, entre otras.
En cuanto a la tala ilegal, se instó al Estado a continuar con sus acciones de monitoreo y seguimiento, y adoptar otras que sean eficaces a tal fin, y exhortó al Estado a mantener o instalar puestos de control. No obstante, la Corte aclaró que no supervisará estas acciones.
Conclusiones
A raíz de la resolución de este caso, la Corte confirmó que está habilitada una vía de reclamación que antes se consideraba cerrada. Así, es posible reclamar de forma directa la violación al Derecho a un Ambiente Sano, reafirmando la justiciabildiad de este derecho en particular, y los DESCA en general, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
El Sistema Interamericano, gracias a estos avances, está contribuyendo al pleno goce efectivo del derecho a un ambiente sano. No obstante, sigue habiendo desafíos y limitaciones presentes, y no se puede predecir de forma cierta cómo la Corte resolverá sus casos en el futuro, especialmente teniendo en cuenta que los miembros de la Corte se renuevan y pueden ingresar nuevos miembros que apliquen de forma distinta estos derechos.
Por esto, resulta fundamental que los Estados de la región cumplan con los estándares exigidos a nivel internacional con el fin de proteger no solo a la población, sino también a la biodiversidad existente, y evitar así el acceso al Sistema Interamericano para reclamar la violación de un derecho al cual el Estado está obligado a respetar y garantizar.
Bibliografía
-CELS, Argentina: el caso Lhaka Honhat, 2016, disponible en https://www.cels.org.ar/web/wp-content/uploads/2016/10/El-caso-Lhaka-Honhat.pdf.
-Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina, 6 de febrero de 2020.
-Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala, 23 de agosto de 2018.
-Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Lagos del Campo vs. Perú, 31 de Agosto de 2017-
-Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva Oc-23/17 de 15 de Noviembre de 2017 Solicitada por la República De Colombia, Medio Ambiente y Derechos Humanos.
-Courtis Christian y Ávila Santamaría Ramiro (Ed.), La protección judicial de los derechos sociales, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ecuador, 2009.
